Het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) wil lopen bevorderen vanwege de voordelen ervan voor bijvoorbeeld het milieu en de volksgezondheid. Zoals beschreven in het Strategisch Plan Verkeersveiligheid 2030 (SPV) streeft IenW er daarnaast naar om kwetsbare groepen zo lang mogelijk op een veilige manier aan het verkeer deel te laten nemen. Het bevorderen van de voetgangersveiligheid krijgt onder meer een plek in het in 2019 opgerichte Platform Ruimte voor Lopen (2019), een initiatief van het ministerie van IenW, Wandelnet en CROW. Dit rapport bevat hiervoor een verkenning van voetgangersveiligheid. Met literatuur en statistieken is verkend welke kennis en gegevens over voetgangersveiligheid (verkeersongevallen en valincidenten in de openbare ruimte) beschikbaar zijn, welke mogelijke oplossingsrichtingen er zijn en welke belangrijke kennisleemten er zijn, gezien de behoefte om voetgangersveiligheidsbeleid te ontwikkelen.
Context van lopen
Uitgaande van een brede definitie kunnen vier functies van lopen worden onderscheiden:
- verplaatsingen van A naar B met lopen als hoofdvervoerswijze;
- voor- en natransport voor gebruik van andere vervoerswijzen;
- circulatie (van ‘A naar A’), bijvoorbeeld wandeltochten, stadswandelingen, de hond uitlaten en beroepsmatige verplaatsingen zoals postbezorging;
- verblijven, bijvoorbeeld buiten spelen, flaneren en op de bus wachten.
Lopen hangt onder meer samen met de ruimtelijke ordening en het ontwerp van het netwerk voor voetgangers. De diversiteit aan ruimtelijke functies zoals wonen, werken, winkelen, etc., de nabijheid van ov-opstappunten en het netwerkontwerp bepalen in hoeverre activiteiten op loopafstand bereikbaar zijn. Het ontwerp en onderhoud van voorzieningen op locatieniveau bepalen de toegankelijkheid. In hoeverre mensen van de mogelijkheden gebruikmaken hangt af van sociaal-culturele factoren, en van hun voorkeuren en vaardigheden, bijvoorbeeld of ze goed ter been zijn. Binnen alle leeftijdsgroepen wordt er veel gelopen. Op hogere leeftijd neemt het aantal verplaatsingen te voet af maar minder sterk dan het aantal verplaatsingen met andere vervoerswijzen.
Voetgangersveiligheid
In deze verkenning hebben we de onveiligheid van voetgangers in de openbare ruimte onderscheiden in drie deelproblemen (sociale veiligheid viel buiten de afbakening van dit onderzoek):
- Verkeersongevallen met voetgangers waarbij een rijdend voertuig betrokken is. Deze vallen onder de internationaal gangbare definitie van verkeersongevallen. Het aandeel voetgangers in het totaal aantal verkeersdoden is de afgelopen decennia gedaald. Afgelopen jaren is die daling gestagneerd op ca. 8% in 2018, ruim 50 doden per jaar. Het gaat daarbij relatief vaak om ouderen. Het aantal ernstig verkeersgewonden (MAIS2+) onder voetgangers is de afgelopen decennia licht gedaald tot ca. 1.000 per jaar.
- Enkelvoudige voetgangersongevallen; een val op straat of andere plaats in de openbare ruimte. Deze vallen niet onder de definitie van verkeersongevallen. Het geschatte aantal doden bij enkelvoudige voetgangersongevallen is afgelopen decennia constant gebleven op ca. 75 doden per jaar. Het gaat voor het grootste gedeelte om ouderen. Het aantal ernstig gewonden (MAIS2+) bij enkelvoudige voetgangersongevallen is afgelopen decennia bijna verdubbeld van ca. 3.000 tot ca. 5.500.
- Het vermijden van lopen door ervaren onveiligheid of ontoegankelijkheid. Het vermijden van lopen komt veel voor bij ouderen, met name bij oudere vrouwen. Er is echter nog weinig onderzoek verricht naar de relatie tussen de kwaliteit van de openbare ruimte (toegankelijkheid en ervaren onveiligheid) en het vermijden van lopen en eventuele vervoersarmoede die daardoor kan optreden. De ervaren verkeersonveiligheid is vooral voor ouders een factor bij de mate waarin ze hun kinderen al of niet zelfstandig buiten laten lopen. Het is onbekend in welke mate lopen wordt vermeden.
Vanwege de beperkte kennis over het vermijden van lopen door ervaren onveiligheid en ontoegankelijkheid laten we dit in het vervolg van deze samenvatting grotendeels buiten beschouwing. Dit betekent niet dat het probleem onbelangrijk is. Ter illustratie, er wordt jaarlijks ca. één miljard euro besteed aan doelgroepenvervoer en individuele vervoersvoorzieningen om inwoners met een mobiliteitsbeperking te ondersteunen. Ontoegankelijkheid van de openbare ruimte wordt door mensen met een beperking genoemd als een van de belemmeringen voor het gebruik van het openbaar vervoer.
Verkeersongevallen met voetgangers
Van de factoren die kunnen bijdragen aan verkeersongevallen, zijn om te beginnen persoonskenmerken als leeftijd belangrijk. Het gaat dan om de zich nog ontwikkelende cognitieve vaardigheden van kinderen en functiebeperkingen bij ouderen en mindervaliden. Voorbeelden van functiebeperkingen zijn een verminderd gezichtsvermogen en lagere loopsnelheid. Een gedragsfactor die kan bijdragen aan ongevallen is bijvoorbeeld alcoholgebruik. Voetgangers die bij verkeersongevallen om het leven komen blijken vaak onder invloed van alcohol te zijn. Wat betreft de omgevingsfactoren, wordt Duurzaam Veilig in de internationale literatuur genoemd als effectieve visie om verkeersongevallen met voetgangers te voorkomen. Implementatie van Duurzaam Veilig draagt namelijk bij aan het scheiden van voetgangers van gemotoriseerd verkeer bij hogere snelheden en het verlagen van snelheden waar voetgangers oversteken of zijn gemengd met gemotoriseerd verkeer. Bij oversteekplaatsen is daarnaast zichtbaarheid een belangrijke factor. Het lijkt erop dat voertuigsystemen zoals Automatic Emergency Braking met verbeterde detectietechnieken in de toekomst meer kunnen gaan bijdragen aan het voorkomen van verkeersongevallen met voetgangers.
Enkelvoudige voetgangersongevallen
Er zijn internationaal nog weinig studies die zich expliciet hebben gericht op enkelvoudige voetgangersongevallen. Het risico van enkelvoudige voetgangersongevallen is met name hoog bij ouderen, in het bijzonder bij oudere vrouwen. Met name relatief gezonde ouderen zijn vaak betrokken bij enkelvoudige voetgangersongevallen. Ouderen met een slechtere gezondheid vallen vaker binnenshuis. Een depressie is een van de weinige factoren die samenhangen met zowel binnenshuis als buitenshuis vallen. Alcoholgebruik lijkt ook bij enkelvoudige voetgangersongevallen een rol te spelen, maar dit soort gedragsfactoren zijn nog nauwelijks wetenschappelijk onderzocht. Omgevingsfactoren die door slachtoffers van enkelvoudige voetgangersongevallen als medeoorzaak worden genoemd zijn trottoirbanden, afstapjes, trappen, losliggende tegels, kuilen, wintergladheid en afval. Enkelvoudige voetgangersongevallen komen onevenredig vaak voor op plaatsen waar veel wordt gelopen, bijvoorbeeld bij ov-opstappunten, markten en oversteekplaatsen.
Relevante beleidsvelden en onderlinge relaties
De drie deelproblemen van voetgangersveiligheid waar we in dit rapport van uitgaan, krijgen aandacht in drie beleidsvelden: verkeersveiligheidsbeleid, valpreventiebeleid en toegankelijkheidsbeleid.
Beleid ter voorkoming van verkeersongevallen met voetgangers maakt deel uit van het verkeersveiligheidsbeleid dat door het ministerie van IenW wordt gecoördineerd.
Beleid voor toegankelijkheid is erop gericht om de gebouwde omgeving toegankelijk te maken voor mensen met een beperking. Een toegankelijke openbare ruimt stelt mensen in staat om te lopen voor zover hun gezondheid dat toelaat. Dit beleidsveld wordt gecoördineerd door het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS) die met IenW samenwerkt voor toegankelijkheid van het ov en met het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) voor bouwregelgeving.
Valpreventie is gericht op het voorkomen van vallen in het algemeen en daarmee ook vallen op straat. Doordat valpreventiebeleid zich in sterke mate op gezondheidsfactoren richt, kan het niet alleen vallen voorkomen, maar ook mensen meer in staat stellen om buiten te lopen (minder vermijding van lopen). Dit beleidsveld wordt gecoördineerd door het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS).
Valpreventiebeleid richt zich niet expliciet op vallen op straat; deze categorie wordt niet in statistieken onderscheiden, en er zijn geen specifieke interventies gericht tegen valongevallen op straat. Toegankelijkheidsbeleid richt zich ook niet expliciet op enkelvoudige voetgangersongevallen. De kennis over deze ongevallen suggereert wel dat een betere toegankelijkheid ook zou kunnen helpen om enkelvoudige voetgangersongevallen te voorkomen.
Verkenning van beleidsopties voor voetgangersveiligheid
De volgende groepen van maatregelen zijn te noemen om het aantal doden en ernstig gewonden bij verkeersongevallen met voetgangers verder te reduceren:
- Met de risicogestuurde aanpak zoals voorgesteld in het Strategisch Plan Verkeersveiligheid 2030 de infrastructuur verder duurzaam veilig inrichten.
- Op Europees niveau inzetten op ontwikkeling en regelgeving voor voertuigsystemen die de verkeersveiligheid van voetgangers kunnen verbeteren.
Voor verkenning van nieuwe projecten op het terrein van voetgangersveiligheid kan er rekening mee worden gehouden dat beleid voor enkelvoudige voetgangersongevallen (vallen op straat) nog niet expliciet is belegd, en dat het probleem nog relatief onbekend is. Voor toegankelijkheidsbeleid is er de komende jaren extra draagvlak te verwachten door de implementatie van het VN-verdrag inzake de rechten van mensen met een handicap. Voor de korte termijn zouden de volgende projecten overwogen kunnen worden:
- Het ontwikkelen van jaarlijkse statistieken over enkelvoudige voetgangersongevallen die aansluiten op andere statistieken in de verkeer-en-vervoerssector.
- Een verkenning van mogelijke synergie tussen het verkeersveiligheidsbeleid, toegankelijkheidsbeleid en (nog verder vorm te geven) beleid voor enkelvoudige voetgangersongevallen.
- Onderzoek naar het vermijden van lopen bij ouderen en mensen met beperkingen in relatie tot de kwaliteit van de openbare ruimte, verkeersveiligheid en drukte.
Pedestrian safety; exploration of the level of unsafety, its causes and policy options
The Ministry of Transport and Water Management (Dutch abbreviation: IenW) wants to encourage walking because of the environment and health benefits. As described in the Road Safety Strategic Plan 2030, IenW also aims to have vulnerable road users participate in traffic as long as possible. Pedestrian safety is promoted by e.g. the Walkability Platform launched in 2019 (in Dutch ‘Platform Ruimte voor Lopen’), jointly initiated by IenW, Wandelnet and CROW. By means of a literature survey and statistics, this report explores knowledge and data concerning pedestrian safety (crashes and falls in public space), and what the potential solutions and the main knowledge gaps are, considering the need to develop a pedestrian safety policy.
Walking context
Starting from a broad definition, walking may have four functions:
- trips from A to B for which walking is the main mode of transport;
- sub-mode walking to support a journey by another mode;
- circulation (from ‘A to A’), in case of e.g. hikes, city tours, dog walking and professional journeys such as mail delivery;
- sojourning or dwelling, e.g. playing outside, strolling or waiting for a bus.
Walking is, among other things, related to spatial planning and the design of the network available to pedestrians. The diversity of spatial functions such as residing, working, shopping etc., the proximity of public transport stops and the network design determine the extent to which activities are accessible on foot. The design and maintenance of infrastructure determines their accessibility. The extent to which people use the facilities and destinations that matter depends on socio-cultural factors, and on their preferences and skills, e.g. whether they have good mobility. All age groups walk quite a lot. In old age, the number of pedestrian trips decreases but to a lesser extent than the number of trips for other transport modes.
Pedestrian safety
In this exploratory study, three subproblems in the lack of safety for pedestrians in public space are distinguished (social safety and security falling outside the scope of this study):
- Crashes involving pedestrians and a moving vehicle. These are covered by the current international definition of crashes. In the last few decades, the share of pedestrians in the number of road deaths has decreased. Yet, in the last few years, this decrease has stagnated. In 2018 it was approximately 8%, over 50 deaths a year. These relatively often concern the elderly. In the last few decades, the number of serious road injuries (MAIS2+) among pedestrians has decreased to approximately 1,000 a year.
- Pedestrian falls in public space; a street fall or a fall at a different location in public space. These are not covered by the road traffic crash definition. In the last few decades, the estimated number of road deaths due to pedestrian falls has remained stable at approximately 75 deaths a year. These mainly concern the elderly. In the same period, the number of serious injuries (MAIS2+) sustained in pedestrian falls has almost doubled from approximately 3,000 to approximately 5,500.
- Avoidance of walking because of the perceived lack of safety or inaccessibility. The elderly, and especially older women, often avoid walking. However, little research has been done into the correlation between the quality of public space (accessibility and perceived lack of safety) and avoidance of walking and the possibly ensuing mobility poverty. For parents in particular, the experienced lack of safety affects the extent to which they allow their children to walk outside (un)accompanied. The extent to which walking is avoided is unknown.
Because of the limited knowledge about the avoidance of walking caused by the perceived lack of safety or inaccessibility, this summary will not further elaborate on this problem. This does not imply that it is unimportant. After all, an annual one billion euros is spent on target group transport and individual transport options to support mobility-impaired inhabitants. People with disabilities mention the inaccessibility of public space as one of the impediments to the use of public transport.
Pedestrian crashes
One of the first factors contributing to road crashes are personal characteristics such as age. They concern the cognitive skills of children that are still developing, and the functional impairments of the elderly and people with disabilities. Examples of functional impairments are diminishing eyesight and reduced walking speed. A behavioural factor possibly contributing to crashes is alcohol consumption. Pedestrians killed in crashes are often under the influence of alcohol. When talking about environment factors, international literature often mentions Sustainable Safety as an effective vision to prevent pedestrian crashes. This is because implementation of Sustainable Safety contributes to the physical separation of pedestrians and high-speed motorised traffic, and speed reduction at pedestrian crossings or along roads where pedestrians and motor vehicles are mixed. At pedestrian crossings, visibility is another important factor. In the future, detection technique improvements of in-vehicle systems such as Automatic Emergency Braking may further contribute to preventing pedestrian crashes.
Pedestrian falls
There are few international studies explicitly focusing on pedestrian falls in public space. The risk of a pedestrian-only crash is especially high for the elderly, in particular for older women. Notably, relatively healthy elderly people are often involved in pedestrian falls. Less healthy elderly people more often take falls indoors. Depression is one of the few factors relating to both outdoor- and indoor-crashes. Alcohol consumption also seems to be a factor in pedestrian-only crashes, but these kinds of behavioural factors have hardly been researched. Casualties involved in pedestrian falls mention environment factors such as kerbs, steps, stairs, loose paving stones, potholes, iciness and waste as concurrent causes. Pedestrian-only crashes disproportionately often occur at locations where walking is common, for example at public transport stops, markets and crossings.
Relevant policy areas and interrelations
The three subproblems distinguished in this report, relate to three policy areas: road safety, fall prevention, and accessibility.
The policy to prevent pedestrian crashes is part of the road safety policy coordinated by the Ministry of Infrastructure and Water Management (IenW).
The accessibility policy focuses on making the built-up environment accessible to people with disabilities. Accessible public space enables people to walk when their health allows them to. This policy area is coordinated by the Ministry of Health, Welfare and Sport (Dutch abbreviation: VWS) that cooperates with IenW concerning accessibility of public transport, and with the Ministry of the Interior and Kingdom Relations (BZK) concerning building regulations.
Fall prevention focuses on the prevention of falling in general and, thus, also of pedestrian falls. Since a fall prevention policy strongly focuses on health factors, it may not only prevent falls but may also increase people’s ability to walk outdoors (less avoidance of walking). This policy area is coordinated by the Ministry of Health, Welfare and Sport (VWS).
Fall prevention policies do not explicitly focus on pedestrian falls in public space; this category is not distinguished in general statistics, and there are no specific interventions focusing on public space. Accessibility policies do not focus on pedestrian-only crashes either. Knowledge about pedestrian falls does, however, suggest that better accessibility could also help prevent pedestrian-only crashes.
Exploration of policy options to enhance pedestrian safety
The following two sets of measures may further reduce the number of road deaths and serious injuries in pedestrian crashes:
- A sustainably safe design of the infrastructure, with the risk-based approach as proposed in the Road Safety Strategic Plan 2030 including the use of and setting of targets regarding ‘Safety Performance Indicators’ (measures reflecting the operational conditions of the road traffic system that influence the system’s safety performance).
- European commitment to the development of and regulations for in-vehicle systems to enhance pedestrian safety.
When exploring new projects in the field of pedestrian safety, the relative unfamiliarity of the problem and the lack of explicit policies to prevent pedestrian falls should be taken into account. Because of the implementation of the UN Convention on the Rights of Persons with Disabilities (CRPD), more support for accessibility policies is to be expected in the years to come. In the short term, the following projects may be considered:
- Developing annual statistics about pedestrian falls in line with other road safety and transport statistics.
- An exploration of possible synergy between road safety policies, accessibility policies and policies concerning pedestrian falls (to be developed further).
- Research into the avoidance of walking by the elderly and people with disabilities in relation to the quality of public space, road safety and overcrowding.
