Progressieve sanctiesystemen in het verkeer

Progressieve sanctiesystemen in het verkeer laten sancties (educatieve maatregelen, boetes, straffen) in ernst oplopen bij herhaling van overtredingen (zie Afbeelding 1). Kort geformuleerd: hoe meer overtredingen, hoe zwaarder of ingrijpender de sanctie voor latere overtredingen.

Bij progressieve sancties in de vorm van oplopende geldboetes spreken we meestal van een progressief boetesysteem. Een progressief sanctiesysteem kan echter ook de vorm hebben van een recidive­regeling of een puntensysteem. Bij deze laatste worden bij specifieke overtredingen ook punten toegekend en volgt een extra of hogere sanctie wanneer een bepaald aantal punten bereikt wordt.

Soms wordt het begrip progressief sanctiesysteem ook gebruikt in een andere betekenis, namelijk een inkomensafhankelijke boete. Hierbij is de hoogte van de boete afhankelijk van de financiële draagkracht van de overtreder. In Duitsland, Finland en Zwitserland worden inkomensafhankelijke boetes toegepast; in Nederland kennen we dit sanctietype niet. Deze vorm van progressieve boetes berust op een ander principe – namelijk afhankelijkheid van inkomen en niet van risicogedrag – en wordt in deze factsheet niet verder behandeld.

Een progressief sanctiesysteem is gebaseerd op het principe dat overtredend gedrag sterker hoort te worden aangepakt naarmate het vaker wordt vertoond en structureel lijkt te zijn. De gedachte daarbij is dat herhaling van overtredend gedrag samengaat met een verhoogd ongevalsrisico; voor een aantal overtredingen (snelheidsovertredingen, alcoholovertredingen) is deze relatie inderdaad bekend [1].

Ja, het veelvuldig begaan van verkeersovertredingen – alcoholovertredingen, snelheidsovertredingen, gevaarlijk verkeersgedrag – gaat gepaard met een verhoogd ongevalsrisico. Alcoholovertreders die twee keer of vaker gepakt zijn hebben een sterk verhoogd ongevalsrisico vergeleken met niet-overtreders [2]. In Nederlands onderzoek is vastgesteld dat voertuigen (kentekens) met meerdere bekeuringen (afgehandeld door het Centraal Justitieel Incasso Bureau – CJIB) in een bepaalde periode een sterk verhoogd ongevalsrisico hebben vergeleken met voertuigen/kentekens met slechts enkele bekeuringen (zie Afbeelding 2) [3]. De groep voertuigen met vier of meer bekeuringen in een periode van vijf jaar maakt slechts 5% uit van alle bekeurde voertuigen (links in de afbeelding), maar is betrokken bij meer dan een kwart (27%) van alle geregistreerde ongevallen in die periode (rechts in de afbeelding). De groep voertuigen met de meeste bekeuringen (11-20) vormt zelfs maar 0,1% van alle bekeurde voertuigen, terwijl ze bij meer dan 4% van alle ongevallen betrokken zijn. Deze grote verschillen in ongevalsbetrokkenheid kunnen niet worden verklaard door verschillen in gereden afstand en toont dus een verhoogd ongevalsrisico.

Afbeelding 2 geeft de relatie tussen bekeuringen en ongevallen op voertuigniveau waarbij de meeste overtredingen op kenteken zijn geconstateerd. Het is niet zeker wie op dat moment de bestuurders van de voertuigen waren. De onderzoekers hebben niettemin gepleit voor een verdergaande aanpak van voertuigeigenaren van voertuigen met meerdere bekeuringen [4].

Veel landen in Europa (waaronder Denemarken, Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Groot-Brittannië, Spanje) kennen een algemeen puntensysteem waarbij herhaalde verkeers­overtredingen binnen een bepaalde tijdsperiode kunnen leiden tot intrekking van het rijbewijs [5]. Naast puntensystemen kennen bijna alle landen ook strengere, oplopende straffen voor bestuurders die voor de tweede keer zijn gepakt voor rijden onder invloed van alcohol of drugs, of voor een ernstig verkeersmisdrijf. Het principe van progressieve financiële boetes die sneller oplopen naarmate er meer overtredingen worden begaan, wordt nog nergens toegepast.

Ja, Nederland kent een aantal progressieve sanctiesystemen:

• Puntenrijbewijs voor beginnende rijbewijsbezitters [6]
• Puntenrijbewijs voor alcoholovertreders [7]
• Recidiveregeling voor veelplegers [8]
• Recidiveregelingen voor diverse overtredingen: snelheid, afstand houden, rijden zonder rijbewijs, maximumconstructiesnelheid bromfiets, spookrijden [8].

Als overtredingen die onder de puntenrijbewijsregelingen vallen voor de tweede keer binnen vijf jaar vastgesteld worden, leidt dit automatisch tot ongeldigverklaring van het rijbewijs (puntenrijbewijs voor alcoholovertreders) of tot schorsing van het rijbewijs samen met een verplicht rijvaardigheidsonderzoek (puntenrijbewijs beginnende bestuurders). Overigens kan de overtreder daarna meteen een nieuw rijexamen aanvragen om weer een geldig rijbewijs te verkrijgen.

De genoemde recidiveregelingen leiden meestal tot tijdelijke ontzegging van de rijbevoegdheid, gecombineerd met een geldboete of andere straf. De recidiveregeling voor veelplegers in het verkeer onderscheidt zich in twee opzichten van andere recidiveregelingen [8]:

1. De veelplegersregeling richt zich niet zozeer op een bepaald soort overtredingsfeit maar op verkeersfeiten van verschillende aard maar met een gelijk, potentieel gevaarlijk of hinderlijk karakter. De regeling brengt deze feiten, die samen een beeld geven van het gedrag van een bestuurder in het verkeer, met elkaar in verband.
2. Bij de andere recidiveregelingen is het gebruikelijk dat één eerdere overtreding met een onherroepelijke afdoening leidt tot overdracht van een tweede zaak aan het OM. In de veelplegers­regeling moet er sprake zijn van drie eerdere onherroepelijke overtredingen waarna de vierde zaak, mits voldaan aan de criteria, ter beoordeling aan het OM wordt overgedragen. Vervolgens kan het OM besluiten over een mogelijke hogere straf.

Er is geen evaluatieonderzoek gedaan naar de effecten van progressieve (geld)boetes op overtredings¬gedrag of de verkeersveiligheid. Een scenario-analyse laat – op basis van enkele aannamen – zien dat door een progressief boetesysteem voor snelheidsovertredingen het aantal verkeersdoden in Nederland met 5% zou kunnen dalen [9]. Belangrijke aannamen bij deze schatting zijn:

• een zogenoemde prijselasticiteit van boetes van 0,2 (d.w.z: per procent boeteverhoging vinden er 0,2% minder overtredingen plaats);
• een onverminderde, relatief hoge pakkans voor snelheidsovertredingen in Nederland;
• een groot publiek draagvlak voor progressief oplopende boetes; en
• ondersteuning van het progressieve boetesysteem door snellere en betere communicatie richting overtreders.

Ook in eerdere rapporten met voorstellen voor nieuw verkeersveiligheidsbeleid [10] [11] is een systeem van progressieve geldboetes bij herhaalde Wahv-overtredingen voorgesteld als een van de nieuwe maatregelen waarvan een gunstig effect op verkeersveiligheid mag worden verwacht.

Algemene puntensystemen in het buitenland verbeteren de verkeersveiligheid, zo blijkt uit onderzoek, maar het effect duurt maximaal 1,5 jaar [12]. Een meta-analyse van vierentwintig effectmetingen van algemene puntensystemen in verschillende Europese en niet-Europese landen laat een daling zien van het aantal ongevallen, doden en gewonden van tussen de 15 en 20% [12]. Na gemiddeld minder dan anderhalf jaar bleek het effect echter weer verdwenen te zijn. Waarschijnlijk komt dit doordat het benodigde niveau van handhaving niet (blijvend) kan worden gerealiseerd. De effecten bleken het grootst en duurden het langst in landen waar het oorspronkelijke veiligheidsniveau naar verhouding gering was.

Algemene puntensystemen in het buitenland houden doorgaans in dat de bestuurder bij overschrijding van een bepaald aantal punten wordt verplicht om mee te doen aan een programma van gedragsverbetering om zijn rijbewijs te behouden.

Er is vooralsnog geen bewijs dat het puntenrijbewijs voor beginnende bestuurders in Nederland bijdraagt aan de verkeersveiligheid [13]. De voornaamste verklaring daarvoor is de relatief lage controlekans voor de overtredingen die onder deze regeling zijn opgenomen. Als de controlekans gering is, is er ook geen merkbaar effect te verwachten.

In Nederland bestaat sinds 2002 een beperkt puntensysteem voor beginnende bestuurders. De ernstige overtredingen die tot punten leiden zijn:

• gevaar of hinder veroorzaken in het verkeer;
• een verkeersongeval met dood/letsel veroorzaken;
• bumperkleven bij een snelheid van meer dan 80 km/uur;
• op autosnelwegen meer dan 40 km/uur harder rijden dan is toegestaan;
• op andere wegen meer dan 30 km/uur harder rijden dan is toegestaan

Elke jongere die twee van deze ernstige overtredingen begaat in de eerste vijf jaar als automobilist moet een rijvaardigheidsonderzoek ondergaan. Als men hierbij onvoldoende scoort op de theorie- of praktijktoets, moet men opnieuw een rijexamen afleggen.

In tegenstelling tot puntensystemen (voor beginnende bestuurders) in het buitenland maakt een aantal andere ernstige overtredingen – waaronder rijden onder invloed van alcohol, snelheidsovertredingen tussen 20-30 km/uur boven de limiet, of roodlichtnegatie – geen deel uit van dit puntenrijbewijs.

Onderzoek naar het puntenrijbewijs voor beginnende automobilisten heeft geen algemeen preventief veiligheidseffect kunnen aantonen [13]. Na invoering van het beginnersrijbewijs is het aantal ernstige ongevallen onder jonge bestuurders (waarvan er veel het beginnersrijbewijs hebben) niet sterker afgenomen dan onder oudere bestuurders (waarvan maar een klein percentage het beginnersrijbewijs heeft). Ook bleek er geen ‘specifiek’ preventief effect op te treden, dat wil zeggen dat er geen bewijs is gevonden dat bestuurders na ontvangst van 1 punt veiliger rijgedrag zijn gaan vertonen.

Er is geen bewijs dat puntensystemen beter helpen dan reguliere recidiveregelingen om rijden onder invloed van alcohol en recidive daarin tegen te gaan. Uit onderzoek blijkt dat alcoholovertreders wel beïnvloed worden door de controlekans, maar niet of nauwelijks door de hoogte van een straf (zie de SWOV-factsheet Straffen in het verkeer).

Voor de Nederlandse bestuurder geldt sinds 1 juni 2011 het puntenrijbewijs voor alcoholovertreders. De regeling houdt kortweg in dat het rijbewijs van rechtswege automatisch ongeldig wordt verklaard indien een bestuurder binnen vijf jaar tweemaal onherroepelijk wordt veroordeeld voor het rijden onder invloed en waarbij de tweede maal een bloedalcoholgehalte van meer dan 1,3 g/l is gemeten.

Een evaluatie [14] wijst uit dat de effectiviteit van het puntenrijbewijs voor alcoholovertreders beperkt is, omdat de regeling:

• niet of nauwelijks bekend is bij een groter publiek;
• niet goed bekend is bij de risicogroep automobilisten;
• onvoldoende mogelijkheden voor gedragsverandering benut; en
• in de praktijk een betrekkelijk kleine groep treft: over de periode 2011-2014 waren er 700 mensen waarvan door deze regeling automatisch het rijbewijs ongeldig is verklaard.

Ja, een progressief sanctiesysteem kan in Nederland worden ingevoerd voor alle verkeersovertredingen die buiten de Wahv vallen. Voor deze verkeersovertredingen bestaan op dit moment al recidiveregelingen die bij herhaling van een overtreding tot een hogere financiële of andere sanctie leiden, bijvoorbeeld de per 1 januari 2015 ingevoerde Recidiveregeling Veelplegers verkeer.

Voor verkeersovertredingen die binnen de Wahv vallen, en waarbij op kenteken wordt bekeurd, is het niet mogelijk rekening te houden met de boetegeschiedenis van individuele bestuurders. Op 20 juni 2017 heeft de minister van Veiligheid en Justitie aangekondigd de mogelijkheid te onderzoeken om een progressief boetesysteem op kenteken in te voeren [15]. Hierbij worden de progressief oplopende boetes opgelegd aan de eigenaar van de auto en niet per definitie aan de bestuurder. Dit is nu ook al het geval voor de niet-progressieve boetes binnen de Wahv. De minister heeft hiertoe de organisaties in de keten – het Openbaar Ministerie (OM), het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), de politie en de rechtspraak – gevraagd om een uitvoeringstoets te doen naar de uitvoerbaarheid, haalbaarheid en handhaafbaarheid van een progressief boetestelsel binnen de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wahv).

Er is draagvlak voor de invoering van een algemeen puntensysteem. In 2002 bleek ruim 80% van de Nederlanders vóór invoering van een puntensysteem voor alle automobilisten te zijn [16]. In 2010 werd een bijna gelijk percentage gevonden in de SARTRE-4-enquête: ruim driekwart (78%) van de Nederlandse automobilisten was voorstander van een strafpuntensysteem in heel Europa [17].

De meningen over een progressief boetesysteem zijn nog niet gepeild in een representatieve landelijke enquête. Wel liet een peiling in de Volkskrant van 16 oktober 2013 een grote groep voorstanders zien: 91% van de respondenten gaf aan voorstander van een progressief boetesysteem te zijn [11].

Het draagvlak voor een progressief boetesysteem is wel onderzocht onder ca. 40 verkeersexperts [10]. Deze waren werkzaam bij bedrijven zoals RAI, BOVAG en Transport en Logistiek Nederland, bij overheidsinstanties zoals RDW, Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Interprovinciaal Overleg, en bij ruim dertig organisaties uit kringen van weggebruikers zoals ANWB, Fietsersbond, Veilig Verkeer Nederland en overige groepen (STAP, CROW). Men kon aangeven of men bepaalde verkeersveiligheidsmaatregelen steunde, er neutraal tegenover stond of juist niet steunde. Voor een progressief boetestelsel bestond bij 60% van de geïnterviewde experts draagvlak; de resterende 40% stond er neutraal tegenover [10].

1. Mesken, J. (2012). Risicoverhogende factoren voor verkeersonveiligheid; Inventarisatie en selectie voor onderzoek. R-2012-12. SWOV, Leidschendam.

2. Elder, R.W., Voas, R., Beirness, D., Shults, R.A., et al. (2011). Effectiveness of ignition interlocks for preventing alcohol-impaired driving and alcohol-related crashes: a Community Guide systematic review. In: American Journal of Preventive Medicine, vol. 40, nr. 3, p. 362-76.

3. Goldenbeld, C., Stipdonk, H., Reurings, M. & Norden, Y. van (2013). Crash involvement of motor vehicles in relationship to the number and severity of traffic offences. An exploratory analysis of Dutch traffic offences and crash data. In: Traffic Injury Prevention, Traffic Injury Prevention, vol. 14, nr. 6, p. 584–591.

4. Goldenbeld, Ch., Reurings, M.C.B., Norden van Y. & Stipdonk, H.L. (2011). Relatie tussen verkeersovertredingen en verkeersongevallen. Verkennend onderzoek op basis van CJIB-gegevens. R-2011-19. SWOV, Leidschendam.

5. Schagen, I. van & Machata, K. (2012). The BestPoint Handbook: Getting the best out of a Demerit Point System. Deliverable 3 of the EC project BestPoint. European Commission, Directorate-General for Mobility and Transport, Brussels.

6. Openbaar Ministerie (2015). Instructie maatregel beginnende bestuurder.

7. Rijksoverheid (2011). Invoering recidiveregeling ernstige verkeersdelicten.

8. Rijksoverheid (2016). Richtlijn voor strafvordering feitgecodeerde misdrijven en overtredingen 2016.

9. Hoekstra, A.T.G., Eenink, R.G. & Goldenbeld, Ch. (2017). Progressief boetestelsel en verkeersveiligheid; Geschatte veiligheidseffecten van hogere boetes bij herhaalde snelheidsovertredingen. R-2017-3. SWOV, Den Haag.

10. Aarts, L.T., Eenink, R.G. & Weijermars, W.A.M. (2014a). Opschakelen naar meer verkeersveiligheid. Naar maximale verkeersveiligheid voor en door iedereen. R-2014-37. SWOV, Den Haag.

11. Aarts, L.T., Eenink, R.G., Weijermars, W.A.M. & Knapper, A. (2014b). Soms moet er iets gebeuren voor er iets gebeurt. Verkenning van mogelijkheden om de haalbaarheid van de verkeersveiligheidsdoelstellingen te vergroten. R-2014-37A. SWOV, Den Haag.

12. Castillo-Manzano, J.I. & Castro-Nuño, M. (2012). Driving licenses based on points systems: Efficient road safety strategy or latest fashion in global transport policy? A worldwide meta-analysis. In: Transport Policy, vol. 21, p. 191-201.

13. Vlakveld, W.P. & Stipdonk, H. (2009). Eerste verkenning naar de effectiviteit van het beginnersrijbewijs in Nederland. D-2009-2. Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid SWOV, Leidschendam.

14. Goedvolk, M., Doumen, M. & Walberg, A. (2015). Evaluatie Recidiveregeling voor ernstige verkeersdelicten. MuConsult, Significant, Barneveld.

15. Minister van Veiligheid en Justitie (2017). Uitkomsten van het onderzoek naar de mogelijkheden voor een progressief boetestelsel. Brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 20 juni 2017. Kamerstuk 29398, nr. 563. Ministerie van Veiligheid en Justitie, Den Haag.

16. Groeneveld, J.P., Frederikse, R. & Mazor, L. (2002). Draagvlakonderzoek 2002; Resultaten van een onderzoek onder de Nederlandse bevolking naar draagvlak voor verkeers- en vervoersbeleid 1992 t/m 2002. Adviesdienst Verkeer en Vervoer AVV, Rotterdam.

17. SARTRE (2012). European road users’ risk perception and mobility : the SARTRE 4 survey; Social Attitudes to Road Traffic Risk in Europe SARTRE 4. European Commission, Directorate-General Mobility and Transport (DG MOVE), Brussels.