Verkeershandhaving op Nederlandse autosnelwegen

Hoewel autosnelwegen verhoudingsgewijs veilige wegen zijn, is de ontwikkeling van de verkeers­veiligheid op deze wegen de afgelopen jaren ongunstig. In recente jaren (2015-2017) is er zelfs een reële toename van het aantal geregistreerde ongevallen – een toename die niet verklaard kan worden uit een verbeterde ongevallenregistratie. Het aantal dodelijke ongevallen op autosnelwegen ligt in de periode 2015-2017 hoger dan in periode 2012-2014. De gedragsoorzaken van ongevallen op autosnelwegen moeten niet alleen in te hoge snelheid gezocht worden, maar ook in ander risicogedrag zoals het gebruik van alcohol en/of drugs, ongewenste rijmanoeuvres, onoplettendheid en afleiding door specifieke handelingen zoals telefoongebruik.

Recente cijfers geven aan dat onveilig rijgedrag – zoals (handheld) smartphonegebruik, roodkruisnegatie en excessieve snelheidsovertredingen – frequent voorkomt op autosnelwegen. Als een mogelijke verklarende factor voor de toename van ongevallen en van onveilig rijgedrag op autosnelwegen noemen deskundigen de afbouw van de verkeershandhaving op autosnelwegen zoals die sinds 2006 heeft plaatsgehad. Ook uit buitenlands onderzoek blijkt dat de afbouw van het aantal actief surveillerende verkeersagenten op autosnelwegen feitelijk gepaard gaat met meer verkeersdoden op deze wegen. Dit rapport doet verslag van een in 2018 uitgevoerd onderzoek naar de optimalisatie van verkeershandhaving door het Team Elektronisch Verkeers­toezicht (EVT) op autosnelwegen. Het onderzoek is uitgevoerd voor het Onderzoeksprogramma Politie en Wetenschap (P&W), dat gericht is op het verbeteren van de politiepraktijk. SWOV heeft in dit onderzoek samengewerkt met het Team  EVT van de Landelijke Eenheid van de Nationale Politie. De centrale onderzoeksvraag luidde:

Hoe kan de huidige aanpak van de verkeershandhaving op Nederlandse autosnelwegen met betrekking tot de effectiviteit, efficiëntie en acceptatie door de burger worden geoptimaliseerd?

Effectiviteit heeft hier betrekking op het terugdringing van onveilig, problematisch verkeersgedrag met behulp van handhaving. Bij efficiëntie gaat het om het bereiken van die handhavingseffecten met de geringst mogelijke inspanningen en/of investeringen.

Drievoudige onderzoeksaanpak

Om antwoord te kunnen geven op de centrale onderzoeksvraag zijn in dit rapport drie ‘onderzoekssporen’ met bijpassende methoden gevolgd (zie ook Tabel 1).

Onderzoeksspoor 1: Onderbouwing van interventielogica

De achterliggende interventielogica, of beleidstheorie, van verkeershandhaving en de bestaande kennis over verkeershandhaving op autosnelwegen zijn systematisch in kaart gebracht. Centraal stond daarbij een literatuurstudie naar de effecten van handhaving op rijgedrag en veiligheid op auto(snel)wegen. Op basis van deze onderzoeksliteratuur is beoordeeld in hoeverre de achterliggende interventielogica onderbouwd wordt, dat wil zeggen ‘evidence-based’ is.

Onderzoeksspoor 2: Huidige verkeershandhaving op snelwegen

De standaard-werkwijze van gerichte verkeershandhaving door het Team EVT bestaat uit een mix van opvallende en onopvallende radarcontroles op autosnelwegen met een 100-, 120- en 130km/uur-limiet. De uitvoering van deze standaard-werkwijze is onderzocht en geanalyseerd met behulp van interviews, deelname aan handhavingsbriefings en stuurgroepvergaderingen. Ongerichte handhaving door de politie en trajectcontroles zijn geen onderdeel van het onderzoek.

De effectiviteit en efficiëntie van de standaard-werkwijze zijn geëvalueerd aan de hand van de politiecontrolegegevens over handhavingsinzet en -opbrengsten: aantal controle-uren, percentages snelheidsovertredingen en uitgedeelde bekeuringen bij herhaalde radarcontroles op dezelfde locatie.

Onderzoeksspoor 3: Pilots met geïntensiveerde handhaving

Op risicowegvakken van de A12 en de A16 zijn twee pilots met geïntensiveerde verkeers­handhaving uitgevoerd. De reguliere radarcontroles werden hierbij gecombineerd met actieve surveillance en staandehoudingen door een team van vier tot zes agenten. Het team voerde gedurende een periode van zes weken op elk van de routes gedurende twee of drie werkdagen per week surveillerend verkeerstoezicht uit.

Bij deze geïntensiveerde verkeerscontrole is met een combinatie van onopvallende en opvallende voertuigen toezicht gehouden op onder andere excessieve snelheid (meer dan 40 km/uur boven de limiet), handheld smartphonegebruik, roodkruisnegatie, onvoldoende afstand houden en rijden over de vluchtstrook. Indien nodig werden staandehoudingen verricht. Behalve naar de aantallen bekeuringen en waarschuwingen voor de verschillende overtredingen, is speciaal gekeken naar smartphonegebruik door chauffeurs en naar – veranderingen in – het snelheidsbeeld tijdens de periode van geïntensiveerde verkeerscontroles. Via interviews is daarnaast onderzocht hoe chauffeurs op de A12 en A16 de handhaving beoordelen, door te vragen naar de ervaren acceptatie en noodzaak van de waargenomen verkeerscontroles.

Onderzoeksspoor 1

Onderbouwing interventielogica: plausibele effectiviteit van verkeershandhaving

Op welke wijze worden met verkeershandhaving effecten op rijgedrag en veiligheid op auto­(snel)wegen nagestreefd en welke onderbouwing is hiervoor in onderzoeksliteratuur te vinden?

De interventielogica of beleidstheorie van verkeershandhaving (zie Afbeelding 1) laat twee hoofdsporen van beïnvloeding zien: 1) het instrumentele spoor van handhaven en bestraffen van regelovertredend verkeersgedrag (in de linkerhelft van de afbeelding, groen gekleurde vakken) en 2) het normatieve spoor van het overtuigen van mensen van het belang van verkeersregels en van regelconform verkeersgedrag (in de rechterhelft en blauw gekleurde vakken).

Volgens het interventiemodel leiden wetgeving, beleid en organisatie en de feitelijke uitvoering van (meer) controles in het verkeer tot a) een grotere pakkans voor verkeersovertredingen en daarmee tot b) meer naleving van verkeersregels (instrumentele spoor: gedragsbeïnvloeding via angst voor straf – een extrinsieke motivatie). Daarnaast kan via flankerend beleid – vooral handhavingscommunicatie – bereikt worden dat verkeersdeelnemers beter overtuigd raken van het belang van verkeersregels en de naleving van die regels. Hierdoor kan een betere naleving van verkeersregels tot stand komen (normatieve spoor: beïnvloeding via overtuigingen en waargenomen normen – intrinsieke motivatie).

Volgens deze achterliggende beleidstheorie leidt een zichtbare verhoging van de objectieve pakkans – dat wil zeggen meer verkeerscontroles per aantal inwoners, voertuigen, of voertuig­kilometers – deels ook tot een verhoging van de subjectieve pakkans: de beleving van de kans om gecontroleerd te worden. Als er merkbaar meer gecontroleerd wordt, zullen weggebruikers de kans dat ze zelf op een overtreding worden gecontroleerd hoger inschatten en zullen ze hun verkeersgedrag aanpassen om een mogelijke straf te ontwijken.

Een hogere subjectieve pakkans kan daarnaast bereikt worden door de nodige publiciteit rond toezichtactiviteiten, een grote zichtbaarheid van controles, een onvoorspelbaar patroon van aselecte controles, selecte controles op tijden en plaatsen waarop de kans groot is om overtreders daadwerkelijk te betrappen, en controles die moeilijk zijn te omzeilen Wanneer weggebruikers de mogelijkheid zien om verkeerscontroles te ontwijken, bijvoorbeeld door voorinformatie via apps, kan dat ertoe leiden dat meer controle niet gepaard gaat met een verhoogde subjectieve pakkans. De ontwijk- of ontsnappingsmogelijkheid die weggebruikers in dat geval hebben is dan een ‘stoorzender’ – rode lijntje in Afbeelding 1 – in de relatie tussen objectieve en subjectieve pakkans.

De kwaliteit van de verkeershandhaving laat zich volgens de Duurzaam Veilig-visie uitdrukken in effectiviteit, efficiëntie en geloofwaardigheid of acceptatie bij het publiek (onderste vlak van Afbeelding 1). Wat betreft acceptatie (of geloofwaardigheid) is de gedachte dat meer begrip voor handhavend politieoptreden zal leiden tot persoonlijke en sociale normen die het effect van de handhaving verder versterken. Hierbij speelt handhavingscommunicatie een belangrijke rol.

Conclusie onderzoeksspoor 1

De achterliggende interventielogica is ‘evidence-based’: gerichte handhaving op snelheid en andere risicovolle gedragingen op autosnelwegen leidt tot veiliger verkeersgedrag en tot minder ongevallen.

Toelichting

Uit Nederlands onderzoek naar de effecten van verkeershandhaving op autosnelwegen is gebleken dat gerichte verkeershandhaving op de rijsnelheid op autosnelwegen tot verschillende positieve effecten kan leiden: verlaging van de gemiddelde snelheid, homogenere snelheden, betere doorstroming en vermindering van schadelijke emissies.

We spreken over ‘gerichte’ handhaving op snelheid omdat het dan gaat over bewust geplande en uitgevoerde handhavingsactiviteiten op een speciaal gekozen risicovol autosnelwegtraject, gecombineerd met frequente publiekscommunicatie (bebording en media). Daarbij worden snelheids- en controlegegevens gemonitord om tussentijds te kunnen evalueren en bijsturen. Uit het Nederlandse onderzoek is ook af te leiden dat louter het verhogen van het aantal bekeuringen niet automatisch leidt tot meer verkeersveiligheid. Het doel van de verkeershandhaving moet primair gericht zijn op het verminderen van risicovol gedrag dat tot ongevallen kan leiden – het aantal bekeuringen is dan een nevenuitkomst. Ten slotte geeft Nederlands onderzoek ook aan dat een grote meerderheid van automobilisten politiecontroles op autosnelwegen zinvol vindt: de voorkeur gaat uit naar duidelijk zichtbare politiecontroles. Ook uit de beschreven interventie­logica is een richtlijn dat verkeershandhaving over het algemeen goed opvallend moet zijn, om indruk te maken op automobilisten en de subjectieve pakkans te vergroten. 

Divers buitenlands onderzoek naar handhaving op autosnelwegen bevestigt de Nederlandse resultaten: de gerichte handhaving op snelheid en andere risicovolle gedragingen op autosnel­wegen leidt tot veiliger verkeersgedrag en ook tot minder ongevallen op autosnelwegen. Wel is het zo dat de effecten op rijsnelheid vaak beperkt zijn in de orde van een tot twee kilometer voor en na de controlelocatie. Een uitdaging voor snelheidshandhaving op autosnelwegen is om de effecten op rijsnelheid over langere afstanden te continueren. Trajectcontrole is daarvoor de meest geschikte methode, maar ook met een aaneenschakeling van zichtbare en minder zichtbare reguliere controlemethoden kunnen effecten over langere afstanden bereikt worden. Amerikaans onderzoek laat zien dat het verband tussen handhaving en verkeersveiligheid wederkerig is: meer handhaving leidt tot minder verkeersongevallen, maar omgekeerd geldt ook dat een afname van handhaving gepaard gaat met meer ongevallen. 

Onderzoeksspoor 2

Huidige verkeershandhaving op snelwegen: standaard-werkwijze en (informatie over) effectiviteit en efficiëntie

De huidige gerichte verkeershandhaving door het Team EVT op snelwegen bestaat uit radarsnelheidscontroles. Op strategisch niveau wordt dit elektronisch verkeerstoezicht aangestuurd door een stuurgroep waarin Openbaar Ministerie, Rijkswaterstaat en Landelijke Eenheid zitting hebben. Op tactisch niveau wordt er regelmatig een nieuwe planning van radarsnelheidscontroles opgesteld op basis van de uitkomsten (percentage overtreders) van voorgaande radarsnelheidscontroles. Het doel van de controles is om tot minder dan 5% overtreders van de handhavingslimiet te komen. Op operationeel niveau wordt de radarlocatie voorafgaand aan de controle geschouwd (op juistheid van bebording en belijning, en mogelijkheid om veilig te werken) en gebeurt de feitelijke radarcontrole gedurende enkele uren op één locatie, om tijdverlies door reistijd te minimaliseren.

Conclusie onderzoekspoor 2(a)

Het bestaande elektronisch verkeerstoezicht lijkt een sterker effect te hebben op het percentage snelheidsovertreders op snelwegen met een 100km/uur-limiet dan op wegen met een 120- of 130km/uur-limiet.

Toelichting

De evaluatie van de standaard-werkwijze wijst uit dat op gecontroleerde wegen met een 100km/uur-limiet na uitgevoerde controles een positieve tendens waarneembaar is in de gemeten percentages snelheidsovertreders, maar dat de resultaten sterk per weg verschillen. Dit komt onder andere doordat de controles per weg nogal variëren in aantallen meetmomenten en invloeden zoals het weer, drukte en opvallendheid van de controle. Ook beperken de gegevens zich de tot dagen en tijdstippen van de controles zelf. Gegevens uit radarsnelheidscontroles over (wijzigingen in) overtredingspercentages zijn dus niet optimaal voor het trekken van conclusies over de effecten van diezelfde controles. Op wegen met een 120- of 130km/uur-limiet – waar het percentage overtreders vaak al lager is – liet een dergelijke positieve tendens zich dan ook minder goed vaststellen.

Conclusie onderzoeksspoor 2(b)

De meetgegevens uit de radarcontroles zijn beperkt bruikbaar voor het bijsturen van die controles; de nieuwe ‘Analysetool Handhaving’ biedt daarvoor naar verwachting betere mogelijkheden.

Toelichting

Bij de toelichting hierboven is uitgelegd dat gegevens uit radarsnelheidscontroles maar beperkt bruikbaar zijn om de ontwikkelingen in overtredingspercentages te monitoren. De gegevens beperken zich tot de dagen en tijdstippen van de controles zelf, en belangrijke meetomstandigheden zoals het weer, drukte en zichtbaarheid van de controle hebben invloed maar worden niet systematisch bijgehouden. Vanuit de stuurgroep is het initiatief genomen om een nieuw data-instrument te ontwikkelen dat kan helpen bij de keuze van wegvakken waarop radarcontroles gecontinueerd, geïntensiveerd of verminderd kunnen worden. Dit instrument (met als werktitel ‘Analysetool Handhaving’) biedt de mogelijkheid om wegvakken te selecteren en informatie over snelheid, intensiteit en incidenten op die wegvakken op te vragen. Het instrument bevat die informatie over alle Nederlandse autosnelwegen, waarbij onderscheid kan worden gemaakt naar rijrichting en naar hoofdrijbaan of parallelbaan. Het instrument zoals dat in dit onderzoek is beproefd biedt naar verwachting betere mogelijkheden om bij te sturen, maar dient nog doorontwikkeld en gevalideerd te worden.  

Conclusie onderzoeksspoor 2(c)

De selectie van radarsnelheidslocaties uit 2017 is onevenwichtig als het gaat om de balans tussen verkeersveiligheids- en opsporingsdoeleinden.

Toelichting

Een kwart van de radarsnelheidscontroles vond in 2017 plaats op de zogenoemde ‘hoogrisico­wegdelen’. Conform de interventielogica van verkeershandhaving staat bij controle op die locaties de bijdrage aan verkeersveiligheid voorop.

De overige driekwart van de controlelocaties is in 2017 mede aangewezen omdat ze relevant werden geacht voor de opsporing van algemene criminaliteit. De radarmetingen worden voor dat doel namelijk gecombineerd met automatische nummerplaatherkenning of ANPR (Automatic Number Plate Recognition). De achterliggende interventielogica van verkeershandhaving beschrijft dat een optimaal effect op de verkeersveiligheid wordt bereikt met een gerichte inzet op locaties en tijdstippen waar de hoogste verkeersrisico’s worden waargenomen.

Onderzoeksspoor 3

Pilots met geïntensiveerde handhaving op de A12 en de A16

De proeven met geïntensiveerde handhaving op de A12 en A16 (radarsnelheidscontroles gecombineerd met rijdende surveillance en staandehoudingen) hebben uitgewezen dat een team van vier à zes surveillerende agenten risicovolle overtredingen zoals handheld smartphonegebruik, excessieve snelheid en andere overtredingen dan snelheid effectief kan vaststellen. Bij andere overtredingen dan snelheid gaat het naast smartphonegebruik ook om te weinig afstand houden, niet rechts rijden, over de vluchtstrook rijden of het negeren van een rood kruis.

Tijdens de proeven is de acceptatie van de geïntensiveerde controles nader onderzocht aan de hand van vraaggesprekken met chauffeurs op de A12 en A16.

Conclusie onderzoeksspoor 3(a)

Geïntensiveerde verkeershandhaving leidt tot vele staandehoudingen als gevolg van risicovolle overtredingen zoals handheld smartphonegebruik.

Toelichting

In zes weken tijd heeft een team van vier à zes agenten zeshonderd staandehoudingen gerealiseerd op basis van risicovolle overtredingen. Tijdens de pilots bleek smartphonegebruik het meest geverbaliseerde overtredingstype: in zes weken tijd werden meer dan vierhonderd automobilisten op de A12 en de A16 staande gehouden en bekeurd of gewaarschuwd voor handheld smartphone­gebruik in het verkeer. Daarnaast bleek de inzet van de surveillanceteams ook waardevol te zijn voor de assistentie bij aanrijdingen en criminaliteitsbestrijding.

Conclusie onderzoeksspoor 3(b)

Tijdens de pilots van zes weken kon geen significant effect op risicovolle overtredingen worden vastgesteld.

Toelichting

Op basis van de uitgevoerde analyse van rijsnelheden kon geen significant effect van geïntensiveerde handhaving op de rijsnelheid worden vastgesteld. De analyse was echter wel beperkt in het aantal beschikbare waarnemingen. Daarnaast kon niet in voldoende mate rekening worden gehouden met omstandigheden als files, slecht weer en incidenten die zorgden voor sterk afwijkende snelheden op verschillende meetdagen. De periode van zes weken is voor het vaststellen van effecten kort, maar het was de maximale inspanning die de politie kon leveren voor dit project.

Een effect op smartphonegebruik kon niet worden vastgesteld omdat de aanvankelijk beoogde meting van smartphonegebruik – via een nieuwe handhavingscamera met smart software – op bezwaren vanuit de privacywetgeving stuitte. Hierop werd weliswaar geanticipeerd door een alternatieve meting als reserve te plannen, maar deze meting bleek onvoldoende betrouwbaar en niet-valide.

Conclusie onderzoeksspoor 3(c)

Er is begrip voor – de noodzaak van – geïntensiveerde verkeershandhaving op risicovolle overtredingen

Toelichting

Uit de vraaggesprekken op dagen met geïntensiveerde verkeershandhaving blijkt dat (ruim) meer dan de helft van de chauffeurs deze controles heeft opgemerkt. Van deze groep begrijpen negen op de tien chauffeurs dat er goede redenen zijn om op deze routes actief te handhaven. Circa vier op vijf (81% op de A12; 75% op de A16) vinden het ook nodig dat er verkeerscontroles plaatsvinden.

Aanbevelingen voor optimalisatie van verkeershandhaving

De centrale aanbeveling van dit onderzoek is om de verkeershandhaving op autosnelwegen te versterken en veiligheidsproblemen grondiger aan te pakken. Uit de drie onderzoekssporen volgen verschillende concrete aanbevelingen om de effectiviteit, efficiëntie en acceptatie van verkeershandhaving op Nederlandse snelwegen te vergroten:

• Verricht de handhaving niet alleen met behulp van radarcontroles, maar breid de standaard-werkwijze uit met surveillance en staandehoudingen.
• Pak daarbij nadrukkelijk risicovolle verkeersgedragingen gericht aan, zoals afleiding door apparatuurgebruik, excessieve rijsnelheid, onvoldoende afstand houden, roodkruisnegatie of over de vluchtstrook rijden.
• Kies de locaties voor controle (met radar en ANPR) meer voor verkeersveiligheidsdoeleinden – bijdrage conform de interventielogica – en minder voor opsporingsdoeleinden.
• Kies controlelocaties – en stuur deze bij – met een volgende versie van de ‘Analysetool Handhaving’.
• Ontwikkel het beproefde instrument verder – met bijvoorbeeld mogelijkheid voor grotere selecties, een mogelijkheid voor export van geselecteerde gegevens naar een databestand, toevoeging van weergegevens en een gebruikershandleiding – en zorg voor een goede validatie.
• Controleer niet alleen op losse locaties, maar ook over langere snelwegroutes om het verkeersgedrag over een langere afstand te beïnvloeden.
• Controleer – voor een grotere acceptatie – vooral met opvallende, zichtbare controles vergezeld van handhavingscommunicatie, maar wissel deze ook af met minder zichtbare controles – voor een grotere effectiviteit.

Vanuit het perspectief van beleid en organisatie kan het helpen om een apart beleidsplan voor verkeershandhaving op autosnelwegen op te stellen. De conclusies en aanbevelingen uit het Interdepartementaal Beleidsonderzoek Verkeershandhaving, die met kabinetsreactie op 17 januari 2017 aan de Tweede Kamer zijn aangeboden, zijn daarbij relevant. Hierin wordt gepleit voor een integrale aanpak, met aandacht voor de rol van een veilige infrastructuur en goede educatie.

Ook bevelen we aan om de samenwerking met andere partijen – met name wegbeheerders – te versterken en door bundeling van controles gedragseffecten over langere routes te realiseren. Door meer middelen en menskracht – onder andere via samenwerking – kunnen de handhavings­activiteiten van het Team EVT van de Landelijke Eenheid worden uitgebreid met teams van de verkeerspolitie die periodiek de – in dit rapport aanbevolen – gerichte, duidelijk zichtbare, surveillerende verkeerscontroles op verschillende risicogedragingen op drukke probleemroutes kunnen uitvoeren. Een deel van de totale capaciteit van de Landelijke Eenheid zou hiervoor gereserveerd kunnen worden.

Om keuzes in de verkeershandhaving te kunnen onderbouwen is een goede analyse van gegevens vereist. Het nieuwe data-instrument kan daarbij ondersteuning bieden, maar het instrument dient zoals gezegd eerst verder ontwikkeld en gevalideerd te worden. We bevelen aan om op het terrein van beleidsondersteunende en evaluerende data-analyse te zoeken naar samenwerking met een nieuwe partij, bijvoorbeeld een kennisinstituut op het terrein van verkeer en vervoer.

Geordend naar effectiviteit, efficiëntie en acceptatie, vat Tabel 2 het huidige handhavingsbeeld, onze belangrijkste aanbevelingen, en een toekomstig perspectief voor verkeershandhaving op Nederlandse autosnelwegen samen.