Nu het geloof in de markt als de plaats waar complexe problemen in een spel van vraag en aanbod het beste kunnen worden opgelost aan erosie onderhevig is en het vertrouwen dat de overheid veel van die taken weer kan terugnemen ontbreekt, vindt het pleidooi voor burgers die meer verantwoordelijkheid nemen voor de publieke zaak gretig aftrek. Voor die verschuiving zijn verschillende verklaringen te geven. De rek is uit de overheidsfinanciën, met een sterke beperking van de financiële slagkracht van de overheid als gevolg. Daarnaast groeit het besef dat veel maatschappelijke vraagstukken te ingewikkeld zijn voor de overheid om ze te kunnen oplossen. Dat heeft geleid tot het steeds luider klinkende pleidooi dat politiek en bestuur mensen en hun verbanden in staat moeten stellen zelf het heft in handen te nemen, omdat die vaak beter dan de overheid in staat zijn om maatschappelijke problemen op te lossen Met zijn doelstelling te komen tot een compacte overheid sloot het kabinet-Rutte I zich bij de roep om een verschuiving van taken en verantwoordelijkheid naar de samenleving aan. Minister Spies van Binnenlandse Zaken vroeg de Raad voor het openbaar bestuur in dat kader om advies over de vermaatschappelijking van overheidstaken. Volgens de Raad is sprake van vermaatschappelijking als de overheid publieke taken en de daarbij behorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden overlaat aan burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Veel taken die we nu als overheidstaken omschrijven, zijn ooit begonnen als particulier initiatief. In de loop van de twintigste eeuw zijn de taken steeds meer bij de overheid komen te liggen. Die voerde ze samen met verzuilde maatschappelijke organisaties uit, maar vanaf de jaren tachtig werd ook steeds vaker naar de markt gekeken. De laatste jaren is men (deels) teruggekomen van die nadruk op de markt. Daarvoor in de plaats is een sterkere focus op de samenleving, op individuele burgers en hun verbanden gekomen. Tal van maatschappelijke organisaties op het gebied van zorg, onderwijs en woningbouw komen voort uit de historisch sterke betrokkenheid van mensen op elkaar. Maar net als publieke taken, zijn deze organisaties in de loop der tijd verschoven van de samenleving via de overheid naar het domein van de markt. Zij zijn daardoor ontheemd geraakt; ze zijn van de overheid noch de markt en de samenleving is uit zicht geraakt. Deze veelal als maatschappelijke onderneming aangeduide organisaties zijn te veel losgeraakt van de mensen voor wie zij hun publieke taken uitvoeren. Die verbinding moet worden hersteld. In tal van maatschappelijke organisaties herleeft daarom het besef dat zij in de eerste plaats ‘eigendom’ zijn van de leerlingen en hun ouders, de patiënt en de huurder. Aan pleidooien voor burgers die meer taken van de overheid moeten overnemen ligt doorgaans het impliciete oordeel ten grondslag dat burgers zich nu nog te weinig betrokken tonen of onvoldoende hun verantwoordelijkheid nemen. Een overvloed aan onderzoeken toont echter aan dat Nederland zich kan verheugen in zeer actieve en betrokken burgers. In de vorm waarin mensen hun betrokkenheid tonen, heeft wel een verschuiving plaatsgehad. Kleinschalige, losse en informele groepen winnen aan belang ten koste van de geformaliseerde organisaties. Ook de motivatie die mensen tot actie aanzet is veranderd. Maar Nederland heeft internationaal gezien nog steeds bovengemiddeld veel vrijwilligers, die bovendien uitzonderlijk veel werk verzetten. De Nederlandse samenleving bestaat dus eigenlijk uit gedroomde burgers: mensen die actief willen zijn voor hun buurt, wijk of vereniging. Die blijken onder voorwaarden in staat en bereid om meer publieke taken op te pakken. De motivatie van de overheid bij het overdragen van publieke taken aan burgers en hun verbanden is daarbij cruciaal. Die ligt nu eenzijdig bij bezuinigen en de realisatie van een ‘compacte overheid’. De belangrijkste reden voor vermaatschappelijking zou echter de erkenning moeten zijn dat politiek en bestuur voor kennis en ervaring afhankelijk zijn van de inbreng vanuit de samenleving, dat de overheid het uiteindelijk niet alleen kan. Verder is het raadzaam als politiek en bestuur de zorg wegnemen dat vermaatschappelijking leidt tot de afwenteling van verantwoordelijkheden. De overheid moet het vangnet voor de kwetsbaren in de samenleving blijven en alert zijn op overvraging. Ten slotte wijst de Raad erop dat burgers en hun sociale verbanden ook meer verantwoordelijkheid en zeggenschap moeten krijgen. Vermaatschappelijken van publieke taken is een recept voor teleurstelling als bewoners en hun verbanden worden gereduceerd tot uitvoeringsinstanties die de orders vanuit het gemeentehuis moeten uitvoeren. De vitale samenleving — te omschrijven als een samenleving waarin mensen zich zonder concrete tegenprestatie willen inzetten voor hun medemensen, buurt, vereniging, gemeente, de natuur of ander ideaal — bestaat in Nederland. Het is die vitale samenleving die eventueel mogelijkheden biedt om de overheid in Nederland compacter te maken. In die volgorde en niet andersom. Daarbij moet de overheid vooral compacter worden in zijn pretenties en ambities en meer ruimte laten aan maatschappelijk initiatief. Uiteindelijk gaat het erom de vitaliteit en veerkracht van de samenleving aan te spreken. Dat vraagt om een andere overheid met een andere rolopvatting. Een overheid die de randvoorwaarden schept voor een ordentelijk maatschappelijk verkeer, waarbij de samenleving zelf vorm geeft aan de invulling en uitvoering van de eigen en gedeelde belangen. De voorwaardenscheppende staat heeft alleen kans van slagen als ook de domeinen van markt en samenleving adequaat functioneren en ze onderling met elkaar in balans zijn. De drie domeinen moeten daar worden ingezet waar hun logica en eigenschappen winst kunnen opleveren. De omslag betekent bovendien een andere werkwijze voor ambtenaren. Die zullen meer de procesbegeleider moeten worden die met betrokkenen en belanghebbenden — waaronder het politieke bestuur — toewerken naar een duidelijk omschreven doel en de daaraan verbonden noodzakelijke interventies. Daarbij moeten ze proberen weg te blijven van de vaste drie valkuilen van de overheid wanneer het initiatieven vanuit de samenleving betreft: het overvragen van vrijwilligers, het overnemen van het initiatief of het overspoelen van het initiatief met procedures en regels. Een andere vereiste voor de omslag naar een voorwaardenscheppende staat is misschien wel de belangrijkste, namelijk dat politici daadwerkelijk ruimte geven aan particulier initiatief in plaats van te veel te hechten aan formele macht en het politieke primaat. Politici en bestuurders moeten leren loslaten, durven zeggen dat de overheid niet overal over gaat. Zij kunnen niet elk probleem oplossen of elk gevaar uitsluiten. Aan de rolverandering van de overheid ligt niets minder dan een paradigmashift ten grondslag. De omslag begint door ervan uit te gaan dat wat nodig is in de eerste plaats groeit in de samenleving en haar gemeenschappen. Daarop volgend ontstaat vanuit die samenleving mogelijk de behoefte aan ondersteuning vanuit de overheid. Het particuliere initiatief is leidend en daarbij moet worden geëxpliciteerd welke rol de overheid moet of wenst te spelen. Om te helpen in het kiezen van de passende rol introduceert de Raad in dit advies de overheidsparticipatietrap met vijf treden: loslaten, faciliteren, stimuleren, regisseren, reguleren. Voor de overheid bestaat niet één ideale of beste rol. Per situatie en per onderwerp zullen politiek en bestuur moeten bepalen én expliciteren welke rol zij voor de overheid zien weggelegd. Tegelijk betekent de genoemde omslag wel dat politici en bestuurders vaker voor een bescheiden profilering zullen kiezen. Ruimte geven aan de vitaliteit van de samenleving krijgt meer kans als de overheid de overheidsparticipatietrap zo min mogelijk beklimt. (Author/publisher) Now that belief in the market as the place where complex problems can best be solved within an interplay of supply and demand is being eroded, and confidence is lacking that government can take back many of those functions once more, there is considerable enthusiasm for the argument that citizens should shoulder greater responsibility for public affairs. There are a number of possible explanations for this shift. There is little room for manoeuvre in the public finances, resulting in a major reduction in the financial capacity of government. There is also growing awareness that many of the issues facing society are too complex for government to be able to solve them. This has led to the increasingly vocal argument that politicians and administrators should enable people and their organisations to take matters into their own hands, because they are often better able than government to solve societal problems. Given its aim of creating compact government, the first Cabinet led by Mark Rutte (2010-2012) joined in with the call for a shift in tasks and responsibilities towards society as a whole. It was in that context that the Minister of the Interior, Liesbeth Spies, requested the Council for Public Administration to provide advice regarding the societisation of government functions. In the view of the Council, societisation takes place when the authorities leave public tasks and the associated responsibilities and powers to citizens, civil-society organisations, and businesses. Many of the tasks that we now describe as being government tasks in fact originated as initiatives by individuals. In the course of the twentieth century, they were increasingly taken over by government, which performed them together with civil-society organisations that were divided along social and political lines. Since the 1980s, execution of these tasks has increasingly shifted to the market. In recent years, however, that market emphasis has been partly abandoned and replaced by a greater focus on society as a whole, on individual citizens, and on their organisations. Countless civil-society organisations in the area of healthcare, education, and housing are the result of the historically close involvement of people with one another. But as with public tasks, these organisations have shifted in the course of time from society via government to the domain of the market. They have therefore become uprooted; they belong neither to government nor to the market, and society has been lost track of. These organisations — often referred to as “societal businesses” — have become too detached from the people for whom they carry out their public tasks. That connection needs to be restored. Countless civil-society organisations are therefore are realising once again that they are primarily “owned” by — for example — pupils (and pupils’ parents), patients, or tenants. Pleas for citizens to take over more of tasks of government are often based on the implicit underlying judgment that citizens are currently insufficiently involved or do not shoulder sufficient responsibility. An abundance of studies has shown, however, that the citizens of the Netherlands are in fact extremely active and involved. There has, however, been a shift in the way that they express their involvement. Small-scale, separate, and informal groups are gaining in importance at the expense of formalised organisations. There has also been a change in people’s motives for being active. Nevertheless, the Netherlands still has more voluntary workers than the international average and they perform an exceptionally large amount of work. Dutch society therefore in fact consists of ideal citizens: people who wish to be active for their neighbourhood, district, or association. They appear to be ready, under certain circumstances, to undertake more public functions. The reasons for government to transfer public tasks to citizens and their organisations are crucial in that respect. Currently, those reasons one-sidedly involve economising and the creation of “compact government”. The main reason for societisation ought, however, to be recognition of the fact that politicians and administrators are dependent on input from society as a whole for knowledge and experience and that ultimately government cannot do everything by itself. It is also advisable for politicians and administrators to dispel concern that societisation leads to “passing the buck” as regards responsibilities. Government must continue to act as the safety net for vulnerable members of society and must be alert to the risk of making demands that are too high. The Council finally wishes to note that citizens and their civil-society organisations must also be given greater responsibility and control. Societising public functions is a recipe for disappointment if residents and their organisations are reduced merely to implementing agencies that are required to carry out orders received from the town hall. A vital society — i.e. one in which people are active on behalf of their fellow citizens, neighbourhood, association, municipality, nature conservation, or other ideals without receiving any actual reward — does in fact exist in the Netherlands. It is that vital society that may offer options for making government in the Netherlands more compact — in that order and not vice versa. In this connection, government must above all become more compact as regards its pretensions and ambitions, and leave room for initiatives from within society. Ultimately, the main point is to call upon the vitality and resilience of society as a whole. That demands a different kind of government, with a different concept of its role: government that creates the preconditions for orderly social interaction, with society itself shaping the outlines and implementation of people’s own and shared interests. Such an enabling state can only be a success if the domains of the market and society function properly and if they are in balance with one another. The three different domains must be deployed where their logic and features can generate benefits. Moreover, the change implies a different way of working on the part of civil servants. They will need to become facilitators who work with stakeholders and interested parties — including political administrators — towards a clearly defined goal and the associated necessary interventions. In doing so, they must attempt to avoid the three common errors of government where initiatives from within society are concerned: asking too much of volunteers, taking over the initiative, or swamping the initiative in procedures and rules. Another requirement for the switch to an enabling state is perhaps the most important, namely that politicians actually leave room for private initiative rather than clinging too much to formal power and political primacy. Politicians and administrators must learn to let go and must not be afraid of saying that government cannot always be involved in everything. They cannot solve every problem or exclude every risk. This change in the role of government involves nothing less than a paradigm shift. It begins by accepting that what is necessary develops first and foremost within society as a whole and within the communities that make it up. Society may then subsequently express a need for government support. It is the private initiative that is decisive, and the role that government consequently needs or wishes to play must be made explicit. In order to help select the appropriate role, the Council is taking this opportunity to introduce a government “participation ladder” consisting of five rungs: letting go, facilitating, encouraging, directing, regulating. There is not just a single ideal or optimum role for government. For each particular situation and topic, politicians and administrators will need to determine and make explicit the role that they envisage for government. At the same time, however, the shift we are referring to does mean that they will more frequently adopt only a modest role. Leaving room for the vitality of society is more likely to be successful if government stays down towards the bottom of the participation ladder.
Samenvatting