Dit rapport beschrijft een onderzoek naar ontwikkelingen in de financiering van verkeersveiligheid en in het verkeersveiligheidsbeleid voor en na invoering van de uitkeringen volgens de Wet Brede Doeluitkering verkeer en vervoer (hierna kortweg BDU genoemd). De BDU kwam in plaats van de Gebundelde doeluitkering (GDU). Het SWOV-project Bestuurskundig onderzoek in de regio richt zich op gelden die provincies, stadsregio's en gemeenten beschikbaar hebben voor verkeersveiligheid en de afwegingen die zij bij de verdeling ervan maken. In het onderzoek staan de volgende vragen centraal: - Hoe maken regionale overheden afwegingen tussen investeringen op verschillende terreinen en is dat veranderd sinds de BDU? - Hoeveel geld besteden lagere overheden aan verkeersveiligheid, en welke veranderingen zijn daarin opgetreden als gevolg van invoering van de BDU? In dit project is gebruikgemaakt van casusonderzoek, waarbij negen provincies, drie stadsregio’s en twaalf daarin liggende gemeenten zijn onderzocht. In elk van de provincies, stadsregio’s en gemeenten is gesproken met beleidsactoren over regie en financiering van verkeersveiligheidsbeleid, en zijn relevante documenten verzameld. Dit onderzoek verschilt in meerdere opzichten van eerdere onderzoeken naar de besteding van BDU-middelen. Een belangrijk verschil is dat dit onderzoek kijkt naar het verleden en de bestedingen vergelijkt met die van de GDU-gelden. De andere onderzoeken richtten zich op toekomstige jaren. Een ander verschil is dat dit onderzoek, in tegenstelling tot de eerdere onderzoeken, zich specifiek richt op het terrein van verkeersveiligheid. Aan de hand van een bestuurskundig theoretisch kader zijn vier verwachtingen geformuleerd: 1. Verkeersveiligheid wordt onder de BDU vaker afgewogen tegen en geïntegreerd met andere beleidsonderwerpen; 2. De gelden voor verkeersveiligheid zijn minder zichtbaar, omdat ze niet meer apart worden toegekend en omdat de BDU het meeliften van verkeersveiligheid met andere maatregelen mogelijk maakt; 3. Provincies hebben een meer sturende rol (regierol) in 2007 dan in 2002 bij het beslissen over de besteding van de BDU-gelden; 4. De uitgaven aan verkeersveiligheid zijn veranderd (zo ze nu hoger of lager zijn), omdat provincies en stadsregio's nu eigen keuzen kunnen maken binnen de BDU en geen geoormerkt budget meer ontvangen. Uit het onderzoek blijkt dat de eerste verwachting wordt bevestigd in de zin dat beleid en afwegingen ten aanzien van verkeersveiligheid steeds vaker onderdeel zijn van breder, integraal beleid op het terrein van verkeer en vervoer. Van ‘onderhandelingen’ met andere beleidsterreinen is wel enigszins sprake, maar toch overheerst in bijna alle provincies een consensusmodel waarbij nog geen sprake is of lijkt te zijn van ‘botsende belangen’ tussen beleidsterreinen. Op basis van de analyse van financiële documenten kan worden geconcludeerd dat, conform de tweede verwachting, de gelden die besteed worden aan verkeersveiligheid, minder goed traceerbaar zijn na invoering van de BDU dan daarvoor. De middelen die beschikbaar zijn voor infrastructuur en gedragsbeïnvloeding zijn wel goed traceerbaar, zowel voor als na invoering van de BDU. Een belangrijk verschil tussen de GDU en de BDU is echter dat een groter deel van het BDU-budget werd besteed aan (grote) provinciale/regionale infrastructuurprojecten en minder aan gemeentelijke projecten, waaronder verkeersveiligheidsprojecten. De derde verwachting wordt bevestigd door het feit dat provincies en stadsregio’s via regionale beleidsplannen en via subsidieverlening op verkeers- en vervoersbeleid ‘sturen’. Er is op het terrein van verkeersveiligheid echter geenszins sprake van een erg sterke inhoudelijke sturing. De provinciale of regionale regievoering kan vooral getypeerd worden als coördinerend, overzicht bewakend en faciliterend. De gemeenten zelf hebben veel vrijheid en verantwoordelijkheid. Over het algemeen wensen gemeenten geen sterkere regierol. Wel noemen gemeenten specifieke thema’s of specifieke uitvoeringsaspecten waarbij een sterkere regie voor beter maatwerk en betere bovenlokale effecten zou kunnen zorgen. Het is moeilijk om aan te geven in hoeverre de vierde verwachting uitkomt, omdat de budgetten voor infrastructurele verkeersveiligheidsmaatregelen minder zichtbaar zijn geworden. De totale BDU-bestedingen aan infrastructuur zijn hoger dan de GDU-bestedingen. In het peiljaar 2007 werd naar schatting ongeveer 300 miljoen euro BDU-geld aan infrastructuur besteed, terwijl het in het peiljaar 2002 ging om ongeveer 200 miljoen euro (180 miljoen euro GDU-geld en 20 miljoen euro Duurzaam Veilig-subsidie, prijspeil 2007). In 2007 werd echter een kleiner deel van het budget besteed aan gemeentelijke projecten. De uitgaven aan gedragsbeïnvloeding konden voor vijf provincies in beeld worden gebracht voor 2002 en 2007. Het blijkt dat de gemiddelde uitgaven vrijwel niet zijn veranderd (ongeveer 900.000 euro per jaar). Wel zijn er grote verschillen tussen de provincies, zowel in de omvang van het budget als in de verschillen tussen 2002 en 2007. Uit het onderzoek blijkt dat een aantal provincies de BDU heeft aangegrepen om een groter accent te leggen op bereikbaarheid, doorstroming en integraal beleid. Welke effecten dat accent heeft gehad op de verkeersveiligheid, is lastig aan te geven. Enerzijds wordt er minder geld besteed aan specifieke verkeersveiligheidsprojecten, maar anderzijds kan verkeersveiligheid meeliften op de toenemende aandacht voor integraal beleid. Er zijn in dit onderzoek in ieder geval geen duidelijke aanwijzingen gevonden voor de stelling dat met de verschuiving naar een integraler beleid de aandacht voor verkeersveiligheid ondersneeuwt. Om te (blijven) zorgen voor voldoende aandacht voor verkeersveiligheid, wordt aanbevolen om bij beslissingen over investeringen in infrastructuur transparant te maken hoe verkeersveiligheid wordt meegewogen en een minimumniveau van verkeersveiligheid te definiëren. Aanbevolen wordt om daarbij regionale verkeersveiligheidsdoelstellingen als uitgangspunt te nemen en de bijdrage van de investeringen aan het halen van de doelstelling te toetsen.
Changes in road safety financing and policy since the introduction of the Broad Goal-oriented Grant (BDU) legislation The present report presents a study into developments in the financing of road safety and road safety policy before and after the introduction of payments according to the Broad Goal-oriented Grant Traffic and Transport (hereafter referred to as BDU). The BDU replaced the earlier compiled goal-oriented grant (GDU). The study Regional public administration research focuses on funds that provinces, city regions and municipalities in the Netherlands have at their disposal for road safety and their considerations concerning the use of these funds. The study focuses on the following main issues: - How do regional governments make considerations between investments in different areas and have there been changes since the introduction of the BDU? - How much do lower governments spend on road safety and what changes have occurred as a result of the introduction of the BDU? In a case study, nine provinces, three city regions, and twelve municipalities in these regions were investigated. In each of the provinces, city regions, and municipalities policy actors were interviewed about the direction and financing of road safety policy, and relevant documents were gathered. In many respects this study differs from previous studies into the expenditure of BDU funds. An important difference is that the present study looks at the past and compares the expenditure with that of the GDU funds. The other studies looked at future years. Another difference is that, in contrast with other studies, this study specifically focuses on road safety. Using a public administration framework, four expectations have been formulated: 1. Under the BDU road safety is more frequently weighed against and integrated with other policy issues. 2. The finances for road safety are less visible because they are no longer made available separately and because the BDU allows for road safety joining in with other measure. 3. Provinces have a more guiding role (directive role) in decision making about the expenditure of the BDU resources. 4. The expenditure on road safety has changed (higher or lower), because within BDU the provinces and city regions can now make their own choices and do no longer receive an earmarked budget. The study indicates that the first expectation is met; in the sense that policy and considerations concerning road safety are increasingly part of broader, integral policy in the area of traffic and transport. There is some ‘negotiation’ with other areas of policy, but in nearly all provinces a consensus model prevails in which there are no or seem to be no 'conflicting interests' between policy areas. Based on an analysis of financial documents it can be concluded that, in accordance with the second expectation, it proves to be more difficult after the introduction of the BDU than it was previously to trace the funds that are spent on road safety. The sums, on the other hand, that are available for infrastructure and influencing behaviour can easily be traced, both before and after the introduction of the BDU. However, an important difference between the GDU and the BDU is that a larger part of the BDU budget was spent on (large) provincial/regional infrastructural projects and not so much on municipal project, among which road safety projects. The third expectation is confirmed by the fact that provinces and city regions use regional policy plans and subsidies to 'guide' traffic and transport plans. In the area of road safety, however, there is by no means a very strong guidance on content. Provincial or regional direction are mainly characterized as coordinating, surveying and facilitating. The municipalities themselves have much freedom and carry much responsibility. Generally, municipalities do not wish to have a stronger directive role. They do, however, mention specific themes or specific realization aspects for which a stronger directive role could achieve better made-to-measure situations and better inter-municipal effects. Because the budgets for infrastructural road safety measures have become less visible, it is hard to indicate to which extent the fourth expectation will be met. The total BDU expenditure on infrastructure is higher than the GDU expenditure. In the reference year 2007, an estimated 300 million Euro BDU funds were spent on infrastructure, whereas in the reference year 2002 this amount was about 200 million Euros (180 million Euro GDU funds and 20 million Euro Sustainable Safety subsidy, price level 2007). In 2007, however, a smaller part of the budget was spent on municipal projects. The expenditure on influencing behaviour could be made clear for five provinces for the years 2002 and 2007. The average expenditure appears not to differ very much and amounts to approximately 900.000 Euro per year. However, there are large differences between provinces, in the size of the budget as well as in the differences between 2002 and 2007. The study indicates that several provinces have used the BDU to emphasize accessibility, traffic flow and integral policy. It is not easy to indicate which effects this emphasis has had on road safety. On the one hand, less money is spent on specific road safety projects, but, on the other hand, road safety can benefit from the increasing interest in integral policy. Indeed, the study did not find any clear indications for the proposition that the shift towards a more integral policy pushes the attention for road safety into the background. To (continue to) ensure sufficient attention for road safety, it is recommended to make transparent how road safety is considered in decisions about infrastructural investments and to define a minimum road safety level. It is also recommended to take regional road safety targets as a starting point and to assess the contribution of the investments to achieving the target.
