Verkeershandhaving heeft ten doel dat weggebruikers zich op een veilige wijze gedragen, conform de bedoelingen van de verkeerswetten en –regels.
Dit rapport beschrijft via welke mechanismen verkeershandhaving kan bijdragen aan gedragsverandering en daarmee aan de verkeersveiligheid. Ook geeft het een overzicht van een aantal belangrijke ontwikkelingen op het gebied van handhaving in Nederland. De kern van het rapport is echter een inventarisatie van recente kennis en kennisbehoeften. Wat weten we over de kwaliteit en effectiviteit van verkeershandhaving en welke kennis is nog nodig om handhaving zo efficiënt en effectief mogelijk in te zetten? In deze literatuurstudie ligt het accent op Nederlandse literatuur en op specifiek Nederlandse ontwikkelingen. Daarnaast is er extra aandacht voor snelheidshandhaving, omdat over dit onderwerp wat vaker evaluatiestudies verschijnen dan over handhaving van ander gedrag, zoals rijden onder invloed, gordel- en helmgebruik en rijden door rood licht.
Werkingsmechanisme van verkeershandhaving
Verkeershandhaving kan gezien worden als een keten, beginnend met wetgeving en uitvoering van handhavingsactiviteiten, en eindigend met een aanpassing van verkeersgedrag bij een deel van de weggebruikers.
Politiecontroles langs de weg vormen de handhavingsdruk, ofwel 'objectieve pakkans'. Op grond van deze handhavingsdruk en datgene wat ze hierover meekrijgen via de media of vrienden en kennissen, schatten weggebruikers de kans in dat ze betrapt zullen worden op een overtreding: de 'subjectieve pakkans'. Wanneer weggebruikers deze pakkans voldoende groot achten, zullen ze vermijden de verkeersregels te overtreden en is er sprake van preventie. Voor de verkeersveiligheid is het beter dat verkeersovertredingen voorkomen worden (generale preventie) dan dat overtreders feitelijk gepakt en bestraft worden (specifieke preventie). Verkeershandhaving moet er dus vooral in slagen om door dreiging met straf een disciplinerende en normerende invloed uit te oefenen op het gedrag van enkele miljoenen automobilisten.
De generaal-preventieve effecten van politietoezicht zijn in het algemeen groter naarmate de subjectieve pakkans groter is, de zekerheid van bestraffing groter is en de straf sneller volgt op de overtreding. Elk van deze elementen vormt een schakel in de keten van handhaving en – om deze metafoor door te trekken – de totale keten is net zo sterk als de zwakste schakel. Indien bijvoorbeeld de subjectieve pakkans klein is, zullen de strafmaat, de zekerheid van bestraffing en de snelheid van bestraffing weinig verschil uitmaken voor het voorkómen van overtredingen. De subjectieve pakkans kan verhoogd worden met de nodige publiciteit rond toezichtactiviteiten, een grote zichtbaarheid van controles, een onvoorspelbare reeks van aselecte controles, selecte controles op tijden en plaatsen waarop de kans groot is om overtreders daadwerkelijk te betrappen, en controles die moeilijk zijn te omzeilen.
Hoewel de angst om betrapt te worden het centrale mechanisme is bij de werking van verkeerstoezicht, is ook het publieke draagvlak voor de naleving van verkeersregels een wezenlijke succesfactor voor verkeershandhaving.
Verkeershandhaving in Nederland
Verkeershandhaving heeft in Nederland in het verleden aantoonbaar bijgedragen aan een betere verkeersveiligheid. Zowel het handhavingsbeleid inzake rijden onder invloed als dat inzake rijsnelheden heeft het aantal verkeersongevallen teruggedrongen. Voor blijvend succes is het belangrijk continu te blijven streven naar een verdere optimalisatie van het toezicht via nieuwe wetgeving, nieuwe instrumenten, nieuwe inzichten en nieuwe speerpunten.
De laatste tien jaar heeft zich een aantal interessante ontwikkelingen in en rondom de verkeershandhaving voorgedaan die de effectiviteit en efficiëntie positief hebben beïnvloed: de Wet Administratiefrechtelijke Handhaving Verkeersvoorschriften, de regionale handhavingsplannen en, vanuit een theoretisch perspectief, de ideeën voor duurzame handhaving. Experimenten met nieuwe vormen van duurzame handhaving dienen zeker gestimuleerd te worden. Het is juist deze variatie waarvan we kunnen leren.
Een specifiek probleem is de kleine, maar hardnekkige groep weggebruikers die met de huidige toezichtmethoden onvoldoende worden beïnvloed. Een dadergerichte inzet van onopvallende videoauto's kan vooral deze groep bereiken en het verdient zeker aanbeveling deze aanpak verder te ontwikkelen. Een ander specifiek, maar ook nieuw probleem is het rijden onder invloed van drugs en medicijnen. Vooral in combinatie met alcoholgebruik leidt dit tot een zeer groot ongevalsrisico. Vooralsnog is er geen wettelijke limiet voor bloedgehaltes van drugs en/of medicijnen, noch een betrouwbare methode om langs de weg te screenen op het gebruik van drugs en medicijnen. In verschillende (internationale) onderzoeken wordt hier aan gewerkt.
Kennis over 'kwaliteit' van verkeershandhaving
De 'kwaliteit' van verkeershandhaving kan men op vele manieren beschouwen. Dit rapport kiest zes invalshoeken: 1) het wettelijk kader, dat wil zeggen wetgeving en OM-richtlijnen voor opsporing, betrapping en afhandeling, 2) de prioritering op landelijk en regionaal niveau, 3) de organisatie van de samenwerking tussen verschillende organisaties, 4) de keuze voor de inzet van (een combinatie) van methoden van toezicht, 5) de mate waarin tijdens uitvoering geleerd wordt van feedback van gegevens, onderzoek en publiek, en 6) de manier waarop met het publiek wordt gecommuniceerd over de verkeerscontroles.
Het wettelijk kader bepaalt onder andere de aard en de hoogte van straffen. Vaak gaat het bij de keuze van de best werkende straffen (leidend tot minder recidive) om maatwerk: bij verschillende groepen overtreders werken verschillende soorten straf of behandeling het beste. En vaak werkt een combinatie van sanctieonderdelen (tijdelijke intrekking van het rijbewijs, financieel nadeel, vrije keuze voor een rehabilitatieprogramma in ruil voor een snellere teruggave van het rijbewijs) beter dan één enkele sanctie.
Voor de prioritering van het politietoezicht kunnen kosten-effectiviteitsanalyses en kosten-batenanalyses belangrijke informatie verschaffen. Hiermee kunnen strategische beslissingen worden genomen over de prioriteit van verschillende soorten verkeershandhaving ten opzichte van elkaar, maar ook ten opzichte van andere verkeersveiligheidsmaatregelen.
Wat de methoden betreft is het accent bij toezicht op snelheid en roodlichtnegatie de laatste vijftien jaar verschoven van staandehoudingen naar controle met automatische of halfautomatische systemen. Dit is gebeurd om de objectieve pakkans, daarmee de subjectieve pakkans, en daarmee ook de efficiency van het toezicht te vergroten. Verschillende studies tonen een positief veiligheidseffect van geautomatiseerde of halfgeautomatiseerde systemen van snelheidstoezicht. Overigens is deze accentverschuiving niet ten koste gegaan van het absolute aantal staandehoudingen in het verkeer. Integendeel, dit aantal is alleen maar toegenomen.
Communicatie over snelheid en snelheidshandhaving moet volgens deskundigen niet alleen gericht zijn op een verhoging van de subjectieve pakkans, maar evenzeer op het vergroten van draagvlak voor de verkeersregels en voor controles. Met name snelheidsgedrag laat zich zeer moeilijk beïnvloeden door communicatie alleen. Hoewel attituden ten aanzien van een veilige rijsnelheid vaak positiever worden door speciale voorlichtingscampagnes, blijft gedragsverandering vaak achterwege.
Behoeften aan kennis
In onze veranderende samenleving moet de verkeershandhaving regelmatig tegen het licht worden gehouden. Om verkeershandhaving te blijven verbeteren is meer kennis nodig. De behoefte aan kennis over de opzet en uitvoering van verkeershandhaving kan weergegeven worden in drie hoofdvragen voor de nabije toekomst:
- Welke gegevens kunnen een indicatie geven van het rendement van de verkeershandhaving?
- Hoe zijn handhavingsstrategieën zo goed mogelijk af te stemmen op de plaatselijke verkeerssituatie?
- Hoe is het toezicht op rijsnelheid zo goed mogelijk te combineren met voorlichting en communicatie?
Naast beantwoording van deze onderzoeksvragen is een goed beheer van de bestaande kennis over politietoezicht noodzakelijk. Deze kennis dient gebundeld te worden en beter toegankelijk te worden gemaakt. Dat betekent dat er nagedacht moet worden over een informatiesysteem waarin projectleiders snel en gemakkelijk informatie kunnen vinden die voor hen belangrijk is.
Hoe nu verder met verkeershandhaving?
Vergeleken met andere EU-landen is de kwaliteit van de Nederlandse verkeershandhaving zeker niet slecht. Dit komt door belangrijke typerende elementen zoals aselecte alcoholcontroles, een planmatige opzet van regiobrede projecten en het bijhouden van controlegegevens voor evaluatie, de aansprakelijkheid van de kentekenhouder, en het handhaven op een beperkt aantal speerpunten.
In het verleden behaalde successen bieden echter geen garantie voor de toekomst. Verkeershandhaving is een vak waarin zowel specialistische, formele kennis als informele vuistregels uit de praktijk nodig zijn om de kwaliteit van de handhaving te waarborgen. Het systematisch verder ontwikkelen van kennis alsook het verspreiden van bestaande kennis kan zeker een nieuwe impuls gebruiken.
Tijdens een workshop over verkeershandhaving in 2002 met deskundigen uit politie‑, onderzoeks‑ en beleidskringen, bleek dat sommigen de nodige kritiek hadden op de verkeershandhaving in Nederland. In de discussie over effecten van snelheidshandhaving wordt vaak ietwat snerend gesproken over 'kleine' snelheidsveranderingen. Een snelheidsvermindering over een paar honderd meter weg is wellicht klein te noemen, maar kan in een aantal situaties zeer effectief zijn, bijvoorbeeld om de snelheden nabij scholen, gevaarlijke kruisingen en dergelijke, te verminderen. Met nieuwe technologische middelen, zoals trajectcontrole, zijn ook gedragseffecten over een beduidend grotere afstand en tijd mogelijk. Bovendien kunnen door een bepaalde dichtheid van controles langs een route ook effecten over grotere afstanden bereikt worden.
Bijna alle verkeersveiligheidsexperts zijn het erover eens dat een betere, duurzamere aanpak van het rijsnelhedenprobleem besloten ligt in technologische aanpassingen van het voertuig. Te denken valt aan voertuigrecorders, 'adaptive cruise control' (ACC) en systemen van intelligente snelheidsaanpassing (ISA), waarvan het vrijwillig gebruik gestimuleerd kan worden. Ook op het gebied van gordelgebruik en rijden onder invloed zijn er technische oplossingen die overtredingen op die gebieden fysiek onmogelijk maken (denk aan het alcoholslot en het gordelslot). Maar ongeacht de toekomstige ontwikkelingen van nieuwe technologieën en eventueel nieuwe limietenstelsels zal er altijd een belangrijke verkeerszorg- en handhavingstaak voor de politie zijn. Hierbij is het van belang nieuwe (digitale) controletechnieken toe te passen, en deze technieken met staandehoudingen en menselijk contact te combineren.
Traffic enforcement in the Netherlands; an inventory of knowledge and knowledge needs
The purpose of traffic enforcement is to ensure that road users behave safely, in accordance with the goals of traffic laws and rules.
This report describes the mechanisms by which traffic enforcement can contribute to behaviour changes and, with them, to road safety. It also presents an overview of some important traffic enforcement developments in the Netherlands. However, the core of the report is an inventory of recent knowledge and knowledge needs. What do we know of the quality and effectiveness of traffic enforcement, and what do we still need to know in order to deploy enforcement as efficiently and effectively possible? The emphasis in this literature study lies on Dutch publications and specific developments in the Netherlands. In addition, there is extra attention for speed enforcement because this has been studied and evaluated more often than other behaviour, such as: drink-driving, seatbelt and helmet use, and red light running.
How traffic enforcement mechanisms work
Traffic enforcement can be seen as a chain, beginning with laws and the conducting of enforcement activities, and ending with a change in traffic behaviour among some road users. Police controls along the road are the enforcement pressure, or 'objective chance' (of being caught). Based on this pressure, what they see in the media, and what they hear from friends and acquaintances, road users estimate what the chance is of being caught breaking the law: the 'subjective chance' (of being caught). If road users estimate this chance sufficiently large, they will avoid breaking the laws, and thus there is prevention. It is better for road safety to prevent traffic offences (general prevention) than actually catching offenders and punishing them (specific prevention). This means that traffic enforcement must especially succeed in turning the threat of punishment into a disciplining and norm establishing influence on the behaviour of several million motorists.
In general, the bigger the subjective chance (of being caught), and the greater the certainty of punishment, and the quicker the penalty follows the offence, the greater the general prevention effects of police surveillance. Each of these elements is a link in the chain of enforcement and, to continue using this metaphor, the complete chain is only as strong as the weakest link. If, for example, the subjective chance is small, the penalty size, punishment certainty and its speed will not make much difference in preventing offences. The subjective chance can be increased by: publicizing surveillance activities, very visible controls, an unpredictable series of random controls, controls at times and places in which there is a large chance of really catching offenders, and carrying out controls that are difficult to avoid.
Although fear of being caught is the central mechanism in how traffic enforcement works, public support for obeying traffic laws is also a significant success factor in traffic enforcement.
Traffic enforcement in the Netherlands
In the Netherlands in the past, traffic enforcement has demonstrably contributed to safer traffic. It has helped reduce the number of crashes through drink-driving and speeding. Lasting success requires continually striving to achieve further improvement in enforcement by means of new laws, new instruments, new insights, and new policy spearheads.
During the last 10 years, there have been a number of interesting developments in and around traffic enforcement that have positively influenced its effectiveness and efficiency: the Administrative Enforcement of Traffic Offences Act, regional enforcement plans, and (theoretically) the ideas for sustainable enforcement. Experiments with new types of sustainable enforcement should certainly be stimulated. It is from such a variety that we can learn.
A specific problem is the small but stubborn group of road users who are insufficiently influenced by the current traffic enforcement methods. Offender-directed deployment of inconspicuous video cars can affect this group, and it is certainly worth developing this approach further. Another specific, but also new, problem is driving under the influence of drugs and medicines. This, especially in combination with alcohol, leads to a very large crash rate. For the time being there is no legal limit for blood contents of drugs and/or medicines. Neither is there a valid method of measuring drugs and medicine use on the roadside. Various (international) studies are working on this.
Knowledge about the 'quality' of traffic enforcement
One can measure the 'quality' of traffic enforcement in many ways. This report chooses six approaches: 1) the legal framework, i.e. the law and Public Prosecutor's Office guidelines for tracing, catching, and prosecuting, 2) priorities at the national and regional levels, 3) the organization of cooperation between various bodies, 4) the choice of deploying (a combination of) enforcement methods, 5) the extent to which one learns from data, research, and public feedback during implementation, and 6) the way in which road users are informed of traffic controls.
The legal framework determines, among others, the nature and severity of penalties. When choosing the best workable penalties (leading to less recidivists), it is often a matter of being custom-made: different sorts of penalty affect different groups of offenders the best. What often works better than a single sanction is a combination of sanction components (temporary driving licence suspension, financial damage, free choice of a rehabilitation course for a quicker return of the driving licence).
For the priorities of police control, cost-effectiveness analyses and cost-benefit analyses can provide important information. These can lead to strategic decisions being taken about the priority of different sorts of traffic enforcement in comparison with each other, but also in comparison with other road safety measures.
With regard to the methods, the emphasis on speeding and red light running during the last 15 years has shifted from police stops to control using automatic or semi-automatic systems. This has been done to enlarge the objective chance, and with it the subjective chance (of being caught), and with that, increase the control efficiency. Various studies have shown that automatic or semi-automatic control systems have a positive road safety effect on speeding. Anyway, this shift has not had an adverse effect on the absolute number of police stops in traffic. On the contrary, this number has only increased.
According to experts, communication about speeding and speed enforcement must not only be aimed at increasing the subjective chance, but just as much at enlarging the support for traffic laws and for controls. Speeding is especially difficult to influence by communication alone. Although attitudes towards a safe speed often become more positive through a special campaign, behaviour changes often do not occur.
Knowledge needs
In our changing society, the traffic enforcement must be regularly critically examined. In order to continually improve traffic enforcement, more knowledge is needed. The knowledge needs about the design and implementation of traffic enforcement can be illustrated by using three main questions for the near future:
- Which data can provide an indication of the return of traffic enforcement?
- How can traffic enforcement strategies be best tuned to the local traffic situation?
- How can speeding control be best combined with information and communication?
Besides answering these questions, good management of the current knowledge on police control is essential. This knowledge should be bundled and made better available. This means that we have to think about an information system in which project managers can quickly find information that is important to them.
What next with traffic enforcement?
In comparison with other EU countries, the quality of traffic enforcement in the Netherlands is certainly not bad. This is because of important characteristic elements such as random alcohol controls, a planned design of region-wide projects, reviewing control data for evaluation, the liability of the vehicle owner, and the maintaining of a limited number of policy spearheads.
The successes achieved in the past are, however, no guarantee for the future. Traffic enforcement is a field in which specialized, formal knowledge as well as informal rules of thumb from practice is needed to ensure traffic enforcement's quality. Additional systematic knowledge development, as well as distributing current knowledge certainly needs a fresh impulse.
During a workshop about traffic enforcement in 2002 with experts from police, research, and policy, some criticised the traffic enforcement in the Netherlands. In the discussion about effects of speed enforcement, the 'small' speed changes were often sneered at. A speed reduction along a few hundred metres road can indeed be called small, but it can be very effective in reducing speeds in certain situations, for example, in the vicinity of schools, dangerous crossroads, etc. New technological methods, such as road segment control, can also influence behaviour over much greater distances and time. In addition, a certain density of controls along a route can also have effects over longer distances.
Nearly all road safety experts agree that a better, more sustainable approach of speeding lies in the technological adaptations to the vehicle. Examples of this are vehicle recorders, adaptive cruise control (ACC), and intelligent speed adaptation (ISA) in which voluntary use can be stimulated. There are also technical solutions to seatbelt use and drink-driving that make offending physically impossible, e.g. the alcohol lock and the seatbelt lock. Regardless of the future developments of new technologies and any new limit systems, there will always be an important traffic surveillance, control, and enforcement task for the police. For this, it is important to apply new (digital) control techniques, and to combine them with stops and human contact.
